昆山律师

摘要：风险投资需要良好的法律环境。本文总结美国以立法形式促进风险投资发展的成功经验，然后剖析我国目前制约风险投资发展的法律障碍，在此基础上提出必须及时建立健全法律体系及制，促进风险投资发展，包括制定《中华人民共和国风险投资法》和《中华人民共和国有限合伙企业法》，并修改相关的法律法规。　　关键词：高新技术企业、风险投资、法律法规　　一个良好的法律环境是人们热心利用资源、创建财富的前提条件。风险投资作为一种带有金融运作特点的特殊投资行为，对法律环境有着更高的要求。本文拟从法律角度，针对当前我国发展高新技术企业风险投资的实际情况，结合西方发达国家主要是美国的经验，提出一些看法。　　一、美国以立法推动风险投资发展的经验及其启示　　从西方发达国家尤其是美国发展高新技术企业风险投资的经验看，比较完善的法律法规制度，是促进高科技发展的重要前提条件。　　美国是风险投资的发源地。 1946年美国哈佛大学商学院教授乔治？多里特（George Doriot）和波士顿联邦储备银行行长拉尔夫？弗兰德斯（Ralph Flanders）等人成立了美国研究与发展公司（American Research & Development Corporation），标志着现代风险投资业的诞生。此后，随着美国高新技术发展对资金需求的不断增长，风险投资在美国得到了迅速发展。二十世纪六十年代，在美国《小企业投资公司法》的促进下，一些保险公司和金融机构加入了风险投资的行列，但风险投资规模还不大。七十年代后期，由于电子技术特别是计算机技术的迅速发展，日益增多的大公司、大银行和各种民间基金组织开始涉足高新技术风险投资业，从事与电子信息等高技术相关的研究开发活动，从而有力地促进了美国高新技术产业的发展。进入八十年代后，由于政府的税制改革和高新技术企业的蓬勃发展，美国的风险投资额大幅度增加。美国经济发展的历程表明，风险投资在促进高新技术发展方面发挥着重要作用，在推动经济增长方面功不可没。在美国，风险投资资本和风险投资家成为经济生活的流行语，将美国经济的快速增长归因于技术的进步和高科技的蓬勃发展是全球经济界的共识，而风险投资也被誉为美国经济增长的“秘密武器”。　　纵观美国发展风险投资的历程，经验与教训都有，当然经验为多。在六十年代以前，资金来源以富有的个人和家庭为主。1958年，美国国会颁发了《小企业投资公司法》，并授权小企业管理局制定和实施小企业投资公司计划，其主要目的是通过设立政府风险投资公司，引导民间资金投向风险企业，促进美国风险投资业的发展。经小企业管理局批准的小企业投资公司，可享受政府低息贷款和税收优惠。该法规颁布之后，一些小企业投资公司纷纷成立，但由于小企业投资公司可以从小企业管理局得到极低利率的贷款，使得很多小企业投资公司没有把资金投向高科技风险企业，而是以高利息的形式向那些能够带来现金流人的企业提供债权融资获利。此外，小企业投资公司由于得到了政府的特殊税收优惠政策，因而缺少有效的激励和约束机制，不能吸引高素质的投资经理。因投资经理素质不高、专业水平低和管理不善经常招致投资的失败。为此，美国国会通过了一项立法，赋予小企业管理局更广泛的执法和监督权，以加强对小企业投资公司的审计和管理，但这些措施并未扭转小企业投资公司衰败的局面。由此可见，即使在美国，具备如此良好的商业环境和市场机制的前提下，政府直接投资“开店”的办法也不是促进风险投资业发展的理想办法。尽管如此，《小企业投资公司法》还是为美国小企业可能获得风险投资资金奠定了基础。　　为了促进风险投资的发展，1974年美国国会修订了《有限合伙法》，并且从1978年到1981年，美国国会连续通过了5个重要法案。这5个法案分别是：1978年《赋税法》，为股权投资提供资本收益税激励，资本收益税从49.5％降至28％，从而使资本投入较前一年增加5.56亿美元；1979年（（ERISA的“审慎人”条款规定），允许养老金进入更高风险的投资，包括从事风险投资；1980年《小企业投资促进法》，将风险投资公司重新定义为企业发展公司，免除其SEC登记手续、定期汇报要求，并放宽其他限制，给予投资者更多的灵活性；1980年《ERISA的“安全港”条款规定》，声明风险基金经理可以不作为基金中养老金的担保人，极大地降低了风险投资家吸纳养老金的风险；1981年《经济恢复税法》，进一步将资本收益税从28％降至20％，致使当年资本投入加倍至13亿美元。这5个法案的颁布，尤其是允许养老金进入风险投资领域，意义重大。由于受到1974年《雇员退休收入保障法》（The Employee Retirement Income Security Act　即ERISA）关于“审慎人”（Prudentman）条款的制约，美国的养老基金被长期禁止投资于小的或新兴的企业所发行的证券及创业基金。这实际上是阻碍这一时期美国风险投资业的重大法律障碍。为此，美国国会于1979年开始对ERISA关于“审慎人”的条款进行修改。修改以后的法律规定，只要不威胁整个投资组合的安全，允许养老基金参与更高风险的投资，包括对新兴的风险企业的投资。这项规定出台以后，大量养老基金涌人风险投资业。到九十年代，美国国会更加放宽了对养老基金的投资限制，美国每年风险资本新筹集额也得到了持续稳步增加。更有意义的是，这直接导致了美国的有限合伙制度在风险投资领域中的主导地位，因为在美国，税法不将有限合伙企业视为纳税实体，从而有效地消除了投资者对双重纳税的恐惧，极大地提高了投资热情和收益期望值。　　为了进一步适应社会发展的需要，政府于1992年通过《小企业股权投资促进法》，针对以前小企业投资法等法案作了改进，主要内容是政府为从事股权类投资的小企业投资公司提供公开发行长期债券担保；1993《信贷担保法案》，允许银行向风险企业贷款所占项目总投资的比例增大，并可在企业破产时拍卖风险企业的资产。为了保护高技术领域的知识产权，美国在软件、信息、生物、新材料等领域的知识产权保护的法律也及时制定，如1984年《半导体芯片保护法》、《半导体集成电路配置法》和1993年《高性能计算机与高速网络应用法》等，很好地保护了高新技术企业创业者的利益。　　从美国风险投资的发展经验教训中可见，政府直接投资的方式有一定成效，但决非成功之举，而政府积极以立法形式促进风险投资发展，及时清除发展风险投资的法律障碍，法律制度随着时代的前进而发展、更新是其经验所在，也正是对我国发展风险投资的启示。　　二、我国风险投资法律方面存在的制约因素　　我国的风险投资开始于二十世纪八十年代中期。 1985年，中共中央在《关于科学技术体制改革的决定》中指出：“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给予支持。”同年9月，国务院批准成立了我国第一家风险投资公司一一中国新技术创业投资公司（简称公司），这是一家专营风险投资的全国性金融机构。 1991年国务院在《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》中指出：“有关部门可以在高新技术产业开发区建立风险投资基金，用于风险较大的高新技术产业开发。条件成熟的高新技术开发区可创办风险投资公司。”这标志着风险投资在我国已受到政府的高度重视。 1996年我国颁布实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》，该法第21条以法律条文的形式对我国的风险投资加以规定，该法第24条规定国家鼓励设立科技成果转化基金或者风险基金。 1998年3月，民建中央在全国九届政协一次会议上提出了《关于尽快发展我国风险投资事业的提案》，被列为政协“一号提案”，在社会各界引起广泛影响，其内容包括应该制定《风险投资法》。 1999年8月20日，中共中央国务院《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，指出：“要培育有利于高新技术产业发展的资本市场，逐步建立风险投资机制，发展风险投资公司和风险投资基金，建立风险投资撤出机制，加大对成长中的高新技术企业的支持力度。引进和培养风险管理人才，加速制定相关政策法规，规范风险投资的市场行为。优先支持有条件的高新技术企业进入国内和国际资本市场。”紧接着，1999年11月16日出台了《国务院办公厅关于建立风险投资机制的若干意见》。　　由此可见，我国发展风险投资的大政方针是十分明确的，在实践中也取得了成效，当然还存在一些问题，突出表现为还没有制定一部专门调整风险投资法律关系的《风险投资法》。与此同时，现有相关的法律法规条文也正制约着风险投资的发展。　　1.企业法方面　　（1） 关于企业组织形式　　目前，我国的风险投资公司基本上都采取公司制的组织形式，并且绝大部分都是由政府出资设立的，这是由我国国情所决定的，因为在发展风险投资的初期只能由政府出资加以推动，而其组织形式则由《公司法》所限制。我国于1993年颁布的《中华人民共和国公司法》只规定了有限责任公司和股份有限公司两种组织形式。从国外的经验看，风险投资公司的组织形式有投资公司、信托投资公司和有限合伙企业等，其中有限合伙企业是最佳组织形式。当然，我国制定的《公司法》，鉴于当时的社会经济状况，没有规定有限合伙企业，1997年颁布的《中华人民共和国合伙企业法》还是没有规定有限合伙企业这一组织形式，并且该法第39条规定：“合伙企业对其债务，应先以其全部财产进行清偿。合伙企业财产不足清偿到期债务的，各合伙人应当承担无限连带责任。”这一对一般合伙企业的重要规定，正成为发展有限合伙这一风险投资组织形式的法律制约因素。